La Ley 1448 y las fallas institucionales y estatales
Introducción
Colombia por más de 50 años ha estado inmersa en un conflicto armado que desencadenó largas olas de violencia en todo el territorio nacional, generando millares de víctimas por distintos grupos armados. La voluntad política del nuevo gobierno busca solventar el terrible daño que produce la guerra a través de mecanismos que dignifiquen a la víctima. La Ley 1448 ha sido un avance en esta materia; buscando reparar, rehabilitar y satisfacer las necesidades de las personas que han sido presa de la violencia. En este sentido, como grupo queremos analizar los factores que giran en torno al tema de la tierra. Para ello, creemos pertinente mirar las dinámicas de este proceso partiendo de los deberes del Estado, las instituciones, las posibilidades de las víctimas a través del texto de Yamile Salinas “La protección y restitución de las tierras y los bienes inmuebles de las víctimas del desplazamiento” y entrelazando sus argumentos con los parámetros de la Ley 1448 de 2011.
La protección y restitución de las tierras
Es fundamental en primer lugar entender los deberes que tiene el Estado con las víctimas. En primera instancia está el deber denominado “el de respeto” consistente en el compromiso del Estado de no promover el desalojo forzado. Por otra parte, en concordancia con éste está el segundo, “el de protección” el cual consiste en que el Estado protege a la víctima frente a daños de terceros (Salinas; 2009 p.83) Si analizamos estos dos deberes, basta mirar las condiciones que se reproducen en cualquier departamento de Colombia para señalar que tanto uno como otro no se cumplen. Las garantías estatales suelen, generalmente, no tener presencia en la geografía colombiana. Pero si seguimos con las obligaciones estatales encontramos que dentro de la normatividad nacional están los principios DENG (1998) que se definen como “la obligación de proteger los bienes especialmente contra el expolio, los ataques directos, la utilización como escudos de operaciones u objetos militares, los actos de represalia y las destrucciones o expropiaciones” (Salinas; 2009, p. 80). Además, siguiendo con esta descripción estatal, en Colombia también se suscriben los principios Pinheiro sobre los deberes del Estado y, fundamentalmente, en una subparte sobre la presunción de pleno derecho que determina la posibilidad, en caso de desplazamiento, de restituirle las tierras a las víctimas. Por lo tanto, corresponde al Estado, como suprema entidad nacional, garantizarle desde la estructura legal e institucional todo lo que necesite la víctima.
Ahora bien, en esta parte del ensayo nos disponemos a articular las fallas de las instituciones colombianas alrededor de las víctimas. Según Salinas las instituciones están llenas de deficiencias estructurales. La primera, hace referencia a la multiplicidad de instancias con funciones similares, es decir, que a lo largo del desarrollo para la atención a la población desplazada, se han conformado redes paralelas en lo que coinciden gran parte de las entidades, generando confusión en cuanto a las funciones respectivas de cada entidad. En segunda medida, está el tema económico, es decir, la no disponibilidad de recursos para que los diferentes organismos puedan continuar con sus labores de manera más ágil y efectiva. En cuanto a la tercera debilidad, se encuentra la atomización, desmonte y transformaciones de la institucionalidad rural, por lo que las acciones encaminadas a la protección, recuperación y restitución por los distintos cambios introducidos en la ley 1152 de 2007-EDR[1], en donde funciones que antes eran solo ejercidas por el INCODER[2], pasaron a ser distribuidas entre varias entidades estatales, pero que luego con el pronunciamiento de la corte Constitucional sobre la inconstitucionalidad de la ley 1152, el INCODER recuperó de nuevo sus funciones que detentaba en vigencia de la ley 160 de 1994. Esta situación ha generado traumatismos y dilación para el adecuado funcionamiento de la institucionalidad en el campo rural. Como última debilidad institucional, se encuentran: los inadecuados e inexistentes sistemas de información, dispersión y falencias en la coordinación, en donde no existe una entidad única que tenga consolidado un registro de poseedores y bienes inmuebles sobre los cuales se aspira a adquirir usucapión, así como de tenedores, lo cual es un mínimo procedimiento para darle orden al proceso (Salinas, 2009; p 120-122).
Siguiendo con la misma línea, Yamile Salinas decide ir más allá y expresa varias recomendaciones a valorar para la política de tierras. Vale comenzar por señalar que se debe proporcionar una reparación de carácter integral, en donde se brinde una política diferencial para dicha población afectada por el despojo forzado que logre la satisfacción efectiva al momento de la restitución. Todo ello acompañado de la explicitación de los derechos de propiedad y patrimonio, que lleve al reconocimiento de derechos fundamentales y con ello la tranquilidad para el desarrollo económico.
También, se deben crear y establecer procedimientos que permitan el goce efectivo de los derechos a la verdad y la justicia, sancionando a los responsables de dichos despojos forzados y así los crímenes no queden impunes. Por último, debe quedar tranquilidad en cuanto a la garantía de restitución y protección, para que los desplazados que regresan a sus tierras, no sufran amenazas y puedan volver a sus tierras sin temor.
Ley 1448 de 2011
El 10 de junio de 2011 ocurrió un hecho sin precedente, el Congreso Nacional pasó la Ley 1448 como eje principal dentro del proceso de verdad, reparación y reconciliación. Dentro del texto hay definiciones concretas respecto a la categorización de la víctima y el proceso de reparación integral. Según ésta, en primer lugar, son víctimas: “aquellas personas que hayan recibido daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) o, por violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985, salvo en el caso de restitución de tierras, que solo será por situaciones presentadas a partir del 1 de enero de 1991 y hasta la vigencia de la ley”. ( Título I, Capítulo I, Ley 1448 de 2011)
Además de las víctimas directas, también lo son el o la cónyuge, compañero o compañera permanente y parejas del mismo sexo y el familiar en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. También son víctimas quienes se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente y quienes hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización y por ultimo el o la cónyuge, compañero o compañera permanente o los parientes de los miembros de estos grupos al margen de la ley serán víctimas por los hechos que los afecten de manera directa.
El proyecto de la ley de victimas propone cinco componentes de la reparación integral en el cual las víctimas tienen derecho a obtener las medidas de reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica.
En nuestro eje de análisis nos concierne el tema de la Restitución que es definida como: “El Estado colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución de las tierras a los despojados a su situación anterior a las violaciones que se hayan podido realizar y, de no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente”.” (Título IV, Capítulo III, ley 1448 de 2011).
Las acciones de reparación de los despojados son: la restitución jurídica y material del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación.
Las acciones de reparación de los despojados son: la restitución jurídica y material del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación.
En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos de similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación en dinero sólo procederá en el evento en que no sea posible ninguna de las formas de restitución.
- Indemnización por vía administrativa: Incorpora la creación de un programa masivo de indemnizaciones administrativas. Se establece que las víctimas podrán acceder a un monto superior de indemnización a la establecida en el Decreto 1290, si suscriben un Contrato de Transacción para no demandar al Estado.
- Rehabilitación: Se crea un Programa de Atención Psicosocial para atender las secuelas psicológicas que el conflicto ha dejado en las víctimas. Además, se prevé la rehabilitación física.
- Satisfacción: Son medidas que propenden por la búsqueda de la verdad, la recopilación y publicación de la memoria histórica, y la implementación de medidas de reparación inmaterial como exención de prestar el servicio militar, creación del día nacional de las víctimas, entre otras.
- Garantías de No Repetición: Estas medidas buscan evitar que las violaciones de los Derechos Humanos vuelvan a ocurrir. Entre éstas se encuentra: la implementación de programas de educación en Derechos Humanos, la derogatoria de las leyes o normas que permitan o faciliten la violación de derechos humanos, programas de reconciliación, la participación del sector privado en generación de proyectos productivos, y muchas otras más.
Para la restitución de tierras la ley 1448 de 2011 establece la creación de varias instituciones para su reglamentación y aplicación. Estas instituciones son: El Comité Ejecutivo encargado de regular la Ley y vigilar su ejecución, el Departamento Administrativo encargado de la organización y realización de las políticas de inclusión social y de reintegración, la Unidad Administrativa de Atención y Reparación encargada de aplicar y coordinar toda las políticas de reparación establecidas en la Ley, el Centro de Memoria Histórica cuyo objetivo consiste en concentrar y preservar la memoria histórica sobre el conflicto armado y por último la Unidad Administrativa de Tierras Desalojadas encargada de sustanciar todos los casos referentes a la restitución de la tierra ante la justicia y también encargada de la organización de toda la política de restitución de las tierras. El Ministerio de Defensa Nacional mediante el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras también jugara un papel importante para la ejecución de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras ya que debe examinar y neutralizar cualquier amenaza que afecte los procedimientos de restitución, por esto deben brindar protección tanto a las víctimas como a las funcionarios implicados.
Conclusión
A manera de conclusión podemos decir que la Ley 1448 suple los vacíos estructurales del proceso con las víctimas que se venía llevando a cabo antes de 2011. Los retos de la restitución son altísimos, si bien, en el marco institucional hemos avanzado, pues anteriormente teníamos una alta deficiencia institucional. Hoy vemos que el proceso de restitución, da la impresión, se está llevando a cabo de manera idónea cumpliendo los requisitos legales y formales. En ese sentido, la nueva puesta del gobierno actual le está devolviendo algo de dignidad a la víctima restituyéndole los predios que le pertenecían.
Como hemos visto, esta Ley acarrea tantas cosas, que dentro del marco de un conflicto armado que perdura suena difícil de conciliar con la realidad. No obstante, el compromiso político con las víctimas por parte del Estado está demostrando que la sociedad colombiana reconoce a sus víctimas y las apoya. Por lo menos, en el plano de la guerra es un paso, realmente importante, dentro del proceso de reconciliación como sociedad.
[1] EDR: Estatuto de desarrollo rural.
[2] INCODER: Instituto Colombiano para el desarrollo rural.
Bibliografía
- Salinas, Y. (2009). ¿Cómo proteger los bienes de los desplazados? En: “La protección y restitución de las tierras y los bienes inmuebles de las víctimas” CIJUS Centro de investigaciones sociojurídicas. Universidad de Los Andes. P.p 74-142.
- Ministerio del Interior y de Justicia. (2011). ABC Ley de Víctimas. Boletín Informativo. Recuperado el 02 de Septiembre de 2011 de URL: http://pnud.org.co/img_upload/36353463616361636163616361636163/ABC_LEY_DE_VÍCTIMAS_ELABORADO_POR_MININTERIOR.pdf
- Legis. (2011). Todo sobre la Ley de Víctimas. Recuperado el 02 de Septiembre de 2011 de URL: http://www.legis.com.co/BancoConocimiento/L/ley_de_victimas/ley_de_victimas.asp?Miga=1&CodSeccion=25
- Ley 1448 de 2011. República de Colombia.
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